Kwaliteitshandvesten: van belofte tot volgsysteem

Sturen op targets is in de publieke sector niet onomstreden. Het zou het zicht op de werkelijkheid verduisteren. Met Kwaliteitshandvesten, daarentegen, gaat er een prikkel uit van de burger. De ervaren kwaliteit als trigger voor betere beleidsuitvoering.

Het functioneren van een ambtelijke organisatie is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de politieke leiding. Van hen wordt verwacht dat zij hun politieke beloftes nakomen en ingrijpen als de uitvoering in de knel komt. Vanuit dit perspectief lijkt het vanzelfsprekend targets te stellen, meetbare indicatoren als stok achter de deur om beleid succesvol ten uitvoer te brengen.

Targeting: van beleids- naar loketniveau
Dit soort targets – doelstellingen waarop bijvoorbeeld gemeentebesturen zich laten afrekenen – bestaan doorgaans uit een termijn en een cijfer, en zijn als volgt geformuleerd: ‘In 2009 een kwart minder zwartrijders in de tram’, ‘Bouw van 500 sociale huurwoningen per jaar’, ‘Leerlingen met taalachterstand per jaar met een kwart terugdringen’, ‘In 2009 moet cameratoezicht het gehele uitgaansgebied dekken’ of ’10 procent meer processen-verbaal in 2009’.

Ongetwijfeld heeft de intrede van dergelijke targets het openbaar bestuur transparanter gemaakt en rekenschap als iets onvermijdelijks naar voren gebracht. Ambtenaren kunnen hiermee gericht naar een gewenste situatie toewerken en volksvertegenwoordigers kunnen bestuurders op de cijfers aanspreken. Het zijn inzichtelijke prestatie-indicatoren.

De laatste jaren heeft deze, redelijk moderne, benadering echter ook veel kritiek te verduren gehad. Opiniepagina’s van kranten hebben er vol mee gestaan. Ook de politici zelf roerden zich. “Het geloof in cijfers kan blind zijn”, blogte het Rotterdamse raadslid Bert Cremers (PvdA) al in 2005.  “De targets van het college hebben het werken in de gemeente meer resultaatgericht gemaakt en de samenwerking tussen diensten verbeterd”, zo analyseerde hij het ‘targetcollege’ in de Maasstad, “maar het werken met targets kan ook het zicht op de werkelijkheid verduisteren”.

Cremers’ kritiek werd al in 2004 uitgesproken door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in het rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’. Het adviesorgaan stelt daarin dat als de nadruk teveel op controleren en afrekenen ligt, dit alles de dienstverlening aan burgers, cliënten en patiënten niet ten goede komt. De Raad meent dat de bestuursstijl van sturen op targets zich op een te hoog abstractieniveau afspeelt. “Wonen, werken, zorgen, welzijn en arbeid zijn bij uitstek beleidsterreinen waarop kan worden gescoord, waar de misstanden tot de verbeelding spreken en tot aansprekende verhalen in de media leiden”, schrijft de Raad.

De keerzijde, zo benadrukken de onderzoekers, is dat bestuurders en beleidsmakers op targets reageren met een opeenstapeling van veranderingen, nieuwe visies en concepten. De kwaliteit die door burgers en ondernemers daadwerkelijk wordt ervaren is niet meer het uitgangspunt. De prestaties van de organisatie als geheel staan centraal, en niet de dienstverlening van ambtenaren op de werkvloer. Terwijl dit laatste aspect nu juist de belangrijkste rol speelt in hoe de burger de kwaliteit van de dienstverlening ervaart.

En dat is jammer. Want zij verzorgen de contactmomenten waar de gemeente zich van haar beste, en slechtste, kant kan laten zien. Bij het aanvragen van een paspoortaanvraag, aangifte van een geboorte, het afwachten van een beslissing op een bezwaarschrift of het opvragen van een ‘verklaring omtrent gedrag’ spelen bejegening, nauwkeurigheid, snelheid en informatievoorziening een grote rol. Een slecht contact heeft, in de beeldvorming, zijn weerslag op de gehele organisatie. Degene die dit contactmoment op kwaliteit het beste kan beoordelen, op basis van zijn individuele ervaring, is uiteraard de burger. De WRR pleit dan ook voor “het organiseren van actieve en betrokken tegenspelers”. Die betrokken spelers zijn in de eerste plaats burgers; zij rekenen een gemeente niet af op het halen van targets, maar op hun ervaringen aan het loket. Of zoals raadslid Cremers het verwoordt: “We moeten in ons streven naar het halen van targets (de kwantiteit) nooit uit het oog verliezen wat de achterliggende werkelijkheid is (de kwaliteit).”

Hoe tevreden burgers over de dienstverlening zijn geeft zogezegd een veel realistischer beeld van de kwaliteit ervan. Hun oordeel, dat vele malen complexer en irrationeler in elkaar steekt dan bijvoorbeeld een veiligheidsindex, zegt werkelijk iets over de kwaliteit van de genoten dienstverlening. Met prestatie-indicatoren an sich is daarom niets mis. Het gaat erom op welk niveau er getoetst en gemeten wordt, en bovenal wie dat doet. De burger heeft als ervaringsdeskundige daarvoor de beste papieren.

De opkomst van Kwaliteitshandvesten
Terwijl in de media vooral ruchtbaarheid werd gegeven aan de zin- en onzin van prestatie-indicatoren op beleidsniveau, beleefden Kwaliteitshandvesten een stille opmars. Wie googlet op ‘Kwaliteitshandvest’ wordt doorverwezen naar kleurige PDF-brochures op de websites van de gemeenten Gouda, Enschede, Den Haag, Kapelle, Wijk bij Duurstede, Hoogezand-Sappermeer en Leiden. Van Almere tot Zoetermeer; tientallen, zo niet al een paar honderd gemeenten, hanteren een Kwaliteitshandvest.

Een Kwaliteitshandvest is, zo formuleerde een ambtenaar op Binnenlandse Zaken, “met name een setje beloften over de kwaliteit van de dienstverlening die door individuele burgers getoetst kan worden op het moment dat de dienstverlening wordt genoten”. Dit handvest, zo benadrukte hij, gaat niet over de vraag of aangiften bij de politie een nuttige bijdrage leveren aan een nette en veilige woon- en leefomgeving. “Bij handvesten gaat het juist om de vraag hoe een aangifte het beste vorm gegeven kan worden: bijvoorbeeld via privacy bieden bij de aangifte zodat niet iedereen mee hoeft te luisteren en de toezegging dat na drie weken door de politie teruggebeld wordt om de stand van zaken te communiceren.”

Het is zogezegd een document waarin overheden, met name gemeenten, de burger beloftes doen, transparant zijn over werkwijzen en hem – eventueel – compenseren bij in gebreke blijven. Naast abstracte beleidsdoelstellingen, die voor het politiek bedrijf onmisbaar zijn, wordt de burger met een Kwaliteitshandvest nog meer iemand om rekening mee te houden. Niet als menigte, maar als individu. Dit is wat de WRR beoogde met het organiseren van actieve en betrokken tegenspelers.

Wanneer is de burger een klant?
In Kwaliteitshandvesten wordt de burger steevast aangeduid als klant of cliënt. Dat begrip, volgens de VanDale ‘iemand die van de diensten van een handelaar, vakman gebruik wenst te maken’, is in het debat over de publieke sector niet onomstreden. Enerzijds omdat de burger als klant geen vrijblijvend karakter heeft (hij kan niet naar een concurrent), anderzijds omdat het klantdenken het burgerschap (het besef dat het algemeen belang voorgaat) lijkt te ondergraven.

Dat het klantdenken zijn intrede nam in overheidsland is een direct gevolg van New Public Management. De idee achter dit model, dat zo’n 10-15 jaar geleden door wetenschappers en politici werd geïntroduceerd, is deze: als ambtenaren burgers als klanten gaan zien, die producten en diensten van de overheid afnemen, zal de dienstverlening als vanzelf verbeteren. Het dwingt de overheidsorganisatie tot meer efficiëntie, tevredenheidsonderzoeken, minder machtsvertoon en innovatie. Deze houding heeft vooral in het contact tussen street level bureaucrats en burgers veel verbetering opgeleverd.

Op dit schaalniveau, het punt waar het beleidsproces eindigt en de uitvoering begint, kan men met een geruster hart het begrip ‘klant’ hanteren. Anders is dat bij een inspraakronde over de plaatsing van een opvanghuis voor verslaafden in een woonwijk. Als burgers zich daar als klanten gedragen, die NIMBY-eisen opleggen, dan is het voor de overheid moeilijk om nog een beroep op de redelijke burger te doen. In het beleidsproces zelve zijn klanten zogezegd uit den boze, maar aan het einde – aan het loket – heeft de burger gewoon recht op een klantvriendelijk contact. Zo benadrukt ook het projectteam Kwaliteitshandvesten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. “Als de overheid eenmaal keuzes heeft gemaakt, moeten die keuzes op een betrouwbare manier tot uitvoering worden gebracht. Zeggen wat je doet en doen wat je zegt. Dat wordt ook wel uitvoering van beleid genoemd en is op dit moment een hot topic op ons ministerie.”

Het wordt de relatie burger-ambtenaar beleefd?
Het moreel appèl op de samenleving van premier Balkenende, de roep om het nemen van ‘eigen verantwoordelijkheid’, het kabinetsmotto ‘Samen werken, samen leven’: in dit speelveld wordt van de Nederlander inlevingsvermogen verwacht, tolerantie voor andersdenkenden, trouwheid aan het gezag en haar democratische instituties en het nemen van initiatief, bijvoorbeeld door vrijwilligerswerk.

De Nederlander wordt hier als burger betrokken bij de brede politieke uitdaging waar de samenleving voor staat. Van het tonen van begrip voor andermans belangen op inspraakavonden tot aan de discussie over Europa en het verzoek om ‘over grenzen heen te kijken’. Niet het eigenbelang, maar het algemeen belang staat hier centraal.

Althans, zo zien ambtenaren, bestuurders en politici het graag. De burger, op zijn beurt, heeft minder gevoel voor decorum als het gaat om het benadrukken van zijn eigenbelang. Dat doet hij namelijk ook op de inspraakavonden over locaties voor hangjongeren. De brede politieke uitdaging waar de samenleving voor staat hoeft naar zijn mening niet opgelost te worden in zijn achtertuin. Het eigenbelang is in zijn ogen, uitzonderingen daargelaten, altijd belangrijker dan dat van de gemeenschap.

Ontkennen dat de burger een klant is, leidt dan ook tot woeste reacties. Het raakt de moderne, mondige burger in zijn rechtvaardigheidsgevoel. Illustrerend in dezen is het debat op de website Lastvandeburger.nl, een meldpunt waar ambtenaren hun beklag konden doen over ongewenst gedrag van burgerzijde. Een medewerker van het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) waagde in onomwonden taal te stellen dat de burger geen klant is. “De overheid is geen organisatie die klanten moet bedienen”, schreef de ambtenaar, “de overheid is er voor het algemeen nut en niet voor u als burger. Dat is een wezenlijk verschil tussen publieke en private organisaties.” De CWI’er deed een zwaar beroep op zijn lezers. “Burgers moeten zich weer als burgers gaan gedragen. Om de rechten en verworvenheden in stand te houden, zal de burger zich niet alleen aan de plichten moeten houden, hij zal ook een inspanning moeten verrichten om deze rechten in stand te houden. Hiertoe zal men eerst enig verantwoordelijkheidsgevoel moeten hebben.”

Van alle brieven zorgde deze voor de grootste beroering. Meer dan driekwart van de bezoekers verwierp het standpunt van de ambtenaar, en liet dat op niet mis te verstane wijze blijken. De reacties, 159 stuks, waren niet van de lucht. “Als ambtenaar werk je ten dienste van de gemeenschap en als zodanig zul je dus ook met ieder lid van die gemeenschap rekening dienen te houden”, reageert ‘Joey’. En daarom, zo vervolgt hij, “moet je de mensen wel als klant behandelen. De klant is in beginsel koning.” ‘Whitedog’ doet er een schep bovenop: “Nee, de burger is geen klant, maar is uw werkgever!” Deze stelling krijgt onder de bezoekers opmerkelijk veel bijval, “want wij betalen de ambtenaren”. Al snel escaleert de discussie, en nemen de brutale burgers de leiding. Het woord is aan ‘Dees’: “Ik zweer het je … Als je nu mijn buurman was, zou ik met mijn Vitara (een terreinwagen) dwars over je heen rijden! Wat ben jij een lul!” Deze bezoeker beweert dat hij vaak “lang op zijn geld moet wachten”. En dat de regels bovendien zo lastig en moeilijk zijn dat de gemiddelde Nederlander “er dagen zo niet weken over doet om te snappen wat er eigenlijk van hem verlangd wordt”.

De uit de hand gelopen discussie is voor de ambtenaar reden om zijn naam en werkgever te laten anonimiseren. Een handeling die uiteindelijk nog meer woede tot gevolg heeft. “Als je kloten hebt zeg je waar je werkt, dan zit je binnenkort zonder kloten en werk”, reageert ‘Wodan’. ‘Luie hond’ is uit het zelfde hout gesneden: “Jouw taak is de burger van zijn rechtmatige uitkering te voorzien, zonder grote bek te hebben.” En bezoeker ‘Piet’ is er heilig van overtuigd dat het nummer op zijn identiteitsbewijs van een zelfde orde is als het nummer op zijn Albert Heijn Bonuskaart. “Sofi-nummer is klantnummer!”

Voor veruit de meeste reageerders kan er geen misverstand over bestaan dat de burger een klant is. Hoewel de grofheid waarmee deze mensen hun recht benadrukken weinig sympathie zal ogen onder het weldenkende deel der natie, wil dat nog niet zeggen dat ze geen gelijk hebben. Een uitkeringsgerechtigde die eist dat “zijn geld als de sodemieter moet worden overgemaakt” heeft wel degelijk een punt: als hij daar recht op heeft is het niet netjes, soms zelfs onwettig, om hem weken op zijn geld te laten wachten of de aanvraag te frustreren.

In deze discussie moet opgemerkt worden dat de functie van de medewerker voor verwarring zorgt: als uitvoeringsambtenaar spreekt hij zich uit als beleidsmaker. Uiteenzettingen over ‘algemeen belang’, ‘eigen verantwoordelijkheid’ en ‘klantgerichtheid’ worden in die context niet getolereerd. Hij laat de verdenking op zich dat hij ook aan het loket de burger lastig valt met ideeën over goed burgerschap. Waar de burger op inspraakavonden weinig gevoel voor decorum toont, laat de ambtenaar zich hier – mocht hij spreken vanuit zijn functie en niet op persoonlijke titel – ook niet van zijn beste kant zien.

Uit de tientallen briefdiscussies op Lastvandeburger.nl kunnen we de conclusies trekken dat de burger te allen tijde de aanspreektitel ‘klant’ eist en zodanig, in wat voor situatie dan ook, behandeld wil worden. Dat is misschien niet fraai, niet eerlijk, niet democratisch, maar wel de bittere werkelijkheid. Juist daarom is het zaak de Kwaliteitshandvesten strikt gescheiden te houden van terreinen waar het beleid nog in de koker zit. En op dit cruciale punt gaan sommige Kwaliteitshandvesten de mist in. Laat ik dit illustreren met een passage uit het Kwaliteitshandvest  van de gemeente Enschede.

“Wij vinden dat u als klant het recht heeft om te weten of u een bepaald product direct kunt meenemen of dat u er langer op moet wachten. U mag van ons verwachten dat u uitleg krijgt waarom u op een bepaald product zo kort of zo lang moet wachten. De servicenormen die wij voor onze producten en diensten hanteren, treft u deels aan in deze brochure.”

Tot zover prima. Maar even later schiet het Kwaliteitshandvest terug in de beleidskoker:

“Als het gaat om wat de burger van de gemeente Enschede mag verwachten is dat een schone, nette en veilige woon- en leefomgeving die voldoet aan de afgesproken kwaliteitsniveaus. Als de burger zaken constateert die niet in orde zijn, kan daar melding van worden gedaan (telefonisch, digitaal). Dit kan variëren van een gat in de weg, een losse stoeptegel, tot klachten over groenonderhoud.”

Dit wekt de suggesties dat de geadresseerde, in het Kwaliteitshandvest eerder nog aangesproken als klant, aan het loket nog zijn ideeën over de inrichting van de woon- en leefomgeving kwijt kan. In deze passage wordt hij nadrukkelijk als burger aangesproken. Dit zaait voor verwarring en voedt onprettige discussies zoals die op Lastvandeburger.nl gevoerd zijn. Iets wat het Enschedese Kwaliteitshandvest beter kan voorkomen, beter geen rol in kan spelen.

Het kanaliseren van onlusten
De relatie tussen burger en ambtenaar is geen liefdevolle. Wederzijds begrip is hier geen vanzelfsprekendheid. De prikkel om als overheid de burger beter van dienst te zijn komt voornamelijk tot uiting in ongearticuleerde woede, heftige discussies aan het loket en algehele onvrede in de samenleving. Dat laatste wist journalist Gerard van Westerloo treffend te verwoorden in het boek ‘Links, lui en lak aan de burger’ (2007). “Als ambtenaren iets opschrijven bedienen ze zich voornamelijk van spelfouten en e-mails van burgers laten ze in de regel ongelezen”, zo leidt hij het boek in. “De helft van de ambtenaren zit royaal betaald doch werkloos thuis, de andere helft hangt het grootste deel van de dag zinledig achter een beeldscherm, geen van hen werkt op vrijdag, als er echt iets moet gebeuren huren ze externe krachten in en – om kort te gaan – als ze aan één ding een broertje dood hebben, dan is het wel aan verandering.”

Voor de politiek zijn deze onlusten een voortdurende bron van zorg. Gemeenteraadslid Robert Simons (Leefbaar Rotterdam) zag zelfs reden om een eigen meldpunt te starten. Alhoewel zijn hoofdvraag ging over welke diensten de burger overbodig acht, blijkt uit de analyse van de respons dat juist de kwaliteit van de diensten het probleem is. In zijn rapport ‘Paarse krokodillen in Rotterdam’ (februari 2008) trekt Simons de volgende conclusie: “De rode draad in de reacties van de Rotterdammers is dat ze zich vooral ergeren aan een gebrek aan klantvriendelijkheid van het overheidspersoneel, al dan niet gekoppeld aan een gebrek aan deskundigheid. De telefonische bereikbaarheid en het doorverbinden van klanten van diverse diensten gaat nogal eens mis, waarbij de burgers ook nog eens het gevoel hebben dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd.”

Over de telefooncentrale in Rotterdam luidt de klacht van een inwoner dat als hij informatie wil hebben over een bijzondere bijstandsuitkering, hij eerst zijn verhaal moet doen aan een telefoniste en dan aan de medewerker van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en dan nog een keer aan degene die de informatie kan geven. “Drie keer je verhaal vertellen en als het mis gaat met het doorverbinden zes keer.” Een ander voelt zich door dit ongemak ook geraakt in zijn privacy. “In mijn opinie gaat de reden waarom ik met een instantie wil bellen de telefoniste niets aan.” Een ander treffend voorbeeld is die van de meneer of mevrouw die klaagt over de manier waarop de gemeente besluiten kenbaar maakt. “Het publiceren van uitgegeven vergunningen voor evenementen, haringkarren en oliebollententen doet de gemeente op de datum dat iets aanvangt. Protesteren heeft dan geen zin meer.” Getuige deze klachten kan een slechte beleidsuitvoering zelfs het democratisch beginsel in gevaar brengen. Het bieden van privacy, het nakomen van wettelijke termijnen, het faciliteren van bezwaarprocedures: deze aspecten, beklonken in beleid, vallen of staan met een goede dienstverlening.

Het geeft daarom geen pas om in het Kwaliteitshandvest de burger te overtuigen van de zinnigheid van politieke keuzes. Dat gaat eraan vooraf. Als privacy in het beleid gewaarborgd is, moet het in de uitvoering zichtbaar zijn. Op het moment dat beleid in kannen en kruiken zit moet de aandacht uitgaan naar de uitvoering. De politiek moet er vanuit kunnen gaan dat overheidsorganisaties de politiek gekozen taken correct en efficiënt uitvoeren. Als overheden daar in gebreke blijven, wordt de legitimatie van politiek en besluitvorming, het op dat moment voltooide stadium, weer onderwerp van discussie. Zie bijvoorbeeld de problemen bij de Belastingdienst. Het bericht van staatssecretaris De Jager (Financiën) dat de geplande AOW-heffing en de kilometerheffing wegens organisatorische problemen niet uitgevoerd kan worden, bracht GroenLinks ertoe op een parlementair onderzoek aan te sturen. Het was voor de partij de druppel die de emmer deed overlopen, want al eerder werd bekend dat het automatiseringsysteem reeds ingediende aangiftes onleesbaar had gemaakt en dat bezwaarschriften ongelezen – door gebrek aan mankracht – gegrond werden verklaard. De Belastingdienst, als tentakel van de politiek, faalde. En wanneer de uitvoering dusdanig in gebreke blijft, komt de legitimatie van het democratisch proces in het geding.

In het stadium van dienstverlening, waar de burger geen kiezer is maar een belastingplichtige, is het vanzelfsprekend dat hij als klant reageert en als klant vertegenwoordigd wordt door de politiek. Nadat de onderhandelingen met de overheid hebben plaatsgehad (verkiezingen, inspreken), dient er eerlijk te worden overgestoken. De overheid in de rol van leverancier, de burger als afnemer. Met het Kwaliteitshandvest krijgt de burger in de rol als klant een middel om zijn recht te benadrukken. In de woorden van het projectteam: “Door de transparantie van de in het handvest gedane beloften wordt een externe prikkel in werking gesteld.” Zodoende behoort de klantbenadering in dit stadium niet omstreden te zijn, maar onvermijdelijk.

Hoe kan het Kwaliteitshandvest beter?
In 2005 beschikte 17 procent van de gemeenten over een Kwaliteitshandvest  en, mede door workshops en handige werkboeken, is dit sterk gegroeid en geprofessionaliseerd de afgelopen jaren.

Op Watdoetjegemeente.nl wordt momenteel een database gevuld van servicenormen per gemeente. In één oogopslag is binnenkort (momenteel zijn de gegevens nog onvolledig) te zien welke gemeente de snelste service toezegt en of er een Kwaliteitshandvest aanwezig is. Het lijkt een concurrentieslag om de gunst van de burger. En dan vooral de burger wiens welzijn afhangt van correcte bejegening, snelle behandeling en begrijpelijke informatieoverdracht.

Kortom, het Kwaliteitshandvest is populair. Het wordt gezien als effectieve prikkel in het verbeteren van de dienstverlening. Geen prikkel op basis van een  prestatiecontract die een slechte afspiegeling van de werkelijkheid is, , maar een prikkel die voortkomt uit de ervaren kwaliteit van de afnemer, de burger als klant aan het eind van de beleidskoker.

Om het Kwaliteitshandvest, dat soms opgefleurd is met prachtige foto’s, straalt een aura van klantvriendelijkheid. Wanneer is mijn nieuwe paspoort klaar? Wanneer beslist de gemeente over mijn bouwplannen? Met welke voorschriften moet ik rekening houden als ik een buurtbarbecue organiseer?

Op dit soort vragen kunnen steeds meer burgers het antwoord vinden in Kwaliteitshandvesten; dé wegwijzers in gemeenteland. Tegelijkertijd geeft het de burger een instrument in handen om rekenschap af te dwingen. De schuld die belofte maakt wordt soms in klinkende munt uitbetaald. In Den Haag, bijvoorbeeld, krijgen burgers €12,50 als een stadsdeelkantoor zich niet aan haar beloften houdt.

Nog een voorbeeld. Als een burger de gemeente Gouda belt wordt er altijd binnen zes keer overgaan opgenomen. En een uittreksel uit de Gemeentelijke Basisadministratie Personen is “klaar terwijl u wacht”. Dat wachten mag overigens niet langer dan 15 minuten duren, vindt de gemeente.

Dit staat, tezamen met nog 56 gemeentelijke diensten en producten, keurig in het vier pagina’s tellende Goudse Kwaliteitshandvest. In rijen en kolommen uitgesplitst naar ‘product / dienst’, ‘servicenorm’ en ‘wettelijke termijn’. Op het gebied van servicenormen kan en wil de gemeente ‘scoren’. Zo geldt bijvoorbeeld voor de aanvraag van een identiteitskaart een wettelijke termijn van zes weken, maar in Gouda kun je ‘m al binnen al een week afhalen. Moeilijk jargon, zoals ‘exploitatievergunning’, wordt in de regel vermeden en bij uitzondering helder uitgelegd in de begrippenlijst. In de introductie, een korte alinea, wordt het doel uitgelegd. “Het verbeteren van de dienstverlening. Met het Kwaliteitshandvest is het voor de gemeente en burger duidelijk waar hij/zij op mag rekenen en kan de burger, in de rol van klant, de gemeente houden aan haar eigen ‘beloften’.”

Het gaat dus om beloften, zwart op wit. Klagen over een niet nagekomen belofte kan via een apart reactieformulier. Daarop kan de burger zijn ervaring beschrijven met een dienst waarvan de servicenorm niet gehaald is. In de rol van klant, welteverstaan.  En met uitzicht op een compensatievergoeding.

Zogezegd heeft het Kwaliteitshandvest een niet te onderschatten rol gekregen in de publieke dienstverlening. Het is voor veel gemeenten de kapstok waaraan diensten opgehangen worden en de stok waarmee de burger kan slaan.

Gegeven deze ontwikkelingen is het een afweging waard aspecten van het Kwaliteitshandvest verder te digitaliseren zodat de voortgang van processen of procedures inzichtelijk kan worden gemaakt. In zijn statische vorm blijft het handvest een prikkel voor de overheid en een belofte aan de burger. De informatie blijft eigenlijk beperkt tot een bewegwijzering en het geven van servicenormen. Terwijl informatie an sich ervaren wordt als een belangrijke vorm van service. Treinreizigers nemen bijvoorbeeld allang geen genoegen meer met  de mededeling dat er een vertraging is. Zij willen ook weten waarom er vertraging is en wanneer het probleem verholpen is. Vooralsnog komen normen die inzicht geven in processen en procedures nog relatief weinig voor. Gemeenten zouden hier – in digitale vorm – meer gebruik van moeten maken.

Nemen we het Kwaliteitshandvest van de dienst Stadsparkeren als voorbeeld (‘Iedereen die langer moet wachten dan de norm, mag een cadeau uitkiezen’) dan kunnen we ons afvragen of de burger hier wel op zit te wachten. Hij wil een parkeervergunning, krijgt die niet op tijd en als troost mag hij een cadeau uitkiezen.

Maar als de burger zou kunnen inloggen op een digitaal Kwaliteitshandvest, bijvoorbeeld met DigiD, dan zou hij kunnen zien waarom hij op zijn vergunning moet wachten. Is er misschien een wegopbreking, hoe hoog ligt zijn aanvraag op de stapel? Met een papieren, statisch Kwaliteitshandvest kan zoiets onmogelijk gecommuniceerd worden. Een persoonlijk, digitaal Kwaliteitshandvest zou hier wel in kunnen voorzien. Hierin kan de gemeente een voorbeeld nemen aan de pakketservice van logistieke bedrijven. Wie een aangetekende brief via TNT verstuurt, krijgt van de postbeambte een afschrift met een code. Via een website kan de verzender precies zien waar zijn pakketje is: van magazijn tot bevestiging van ontvangst. Hetzelfde geldt voor de consument die zijn computer via www.dell.nl bestelt. Is de PC al in elkaar gezet, is het onderweg, ligt het klaar bij het postkantoor, komt er nog een nazending?

Trekken we dit door naar een aanvraag voor een vergunning, dan kunnen digitaal de volgende stappen inzichtelijk gemaakt worden: heeft de vergunningverlener de aanvraag reeds in behandeling genomen? Zijn er bezwaarschriften? Hoeveel? Wat is de aard van de bezwaarschriften? Hoelang duurt de afhandeling daarvan? Welke afwegingen moet de vergunningverlener maken? En, uiteindelijk, wordt de vergunning toe- dan wel afgewezen? Met dergelijke digitale service, als aanvulling op een papieren Kwaliteitshandvest, wordt de burger ook gedurende het proces bediend. Hij krijgt inzicht in vertragingsfactoren, en zal daar ongetwijfeld net zo content mee zijn als de treinreiziger met duidelijke omroepberichten.

Het is daarom aan te bevelen de mogelijkheden te verkennen voor het integreren van een digitaal Kwaliteitshandvest in bestaande DigiD-diensten. Ten eerste omdat via die weg het contactverloop met een druk op de knop inzichtelijk gemaakt kan worden. Ten tweede omdat hier mogelijkheden liggen voor terugkoppeling in de relationele sfeer – voor zover je daar digitaal van kan spreken. Ten derde omdat DigiD momenteel geïnnoveerd wordt tot een persoonlijke internetpagina: namelijk Mijnoverheid.nl, het digitale loket dat momenteel door proefgebruikers wordt getest en in 2009 wordt gelanceerd.

Via MijnOverheid.nl worden onder meer bekeuringen, belastinggegevens, aanvragen van rijbewijzen en vergunningen via één weg toegankelijk. In een persoonlijk profiel kunnen mensen hun eigen gegevens digitaal beheren en overal raadplegen.

De schotten tussen overheidsdiensten vallen ermee grotendeels weg. Ingevoerde informatie is herbruikbaar bij aanvragen, meldingen en correspondentie. Ook zal het persoonlijke digitale loket via voorkeursopties en persoonlijke instellingen statusberichten kunnen sturen en – wanneer het echt nodig is – burgers attenderen op informatie die bijgewerkt moet worden. De website kan bovendien als betaalmiddel gebruikt worden: bijvoorbeeld voor bekeuringen en gemeentelijke belastingen.

In deze omgeving kunnen servicenormen en compensatieregelingen ingekapseld worden. Hiertoe zal ik enkele, conceptuele, suggesties geven:

–    Toon bij aanvang van een aanvraag (bijvoorbeeld paspoort) een tijdsbalk waarop de behandelingsfasen, de servicenorm en wettelijke afhandelingstermijn gecommuniceerd wordt.
–    Zorg dat de ambtenaar tijdens de behandeling (automatisch) statusberichten naar de persoonlijke internetpagina zendt. De burger kan dan te allen tijde zien in welk stadium zijn aanvraag zich bevindt en waardoor het eventueel vertraging heeft opgelopen.
–    Koppel hieraan een SMS- en email-abonnementsdienst. Zo kan de burger, indien hij dat wenst, ook gericht op de hoogte worden gehouden van de behandeling.
–    Rekenschap: mocht een servicenorm niet gehaald zijn, dan kan met dit concept automatisch een uitdraai worden gemaakt van de ‘beren op de weg’. Dat kan zijn: overbelasting van de gemeentelijke organisatie, maar ook nalatigheid van de burger zelf. Zoals het niet tijdig inleveren van bewijsstukken.
–    Open een forum voor beantwoording van (klachten)brieven. Veel gestelde vragen kunnen geanomiseerd beantwoord worden aan een groter publiek.
–    Compensatie en klachtenafhandeling: met de persoonlijke internetpagina kunnen bekeuringen worden betaald. Wellicht is dan ook mogelijk om compensaties bij het overschrijden van een servicenorm uit te keren.

In het kort
Het Kwaliteitshandvest moet voorbehouden zijn aan zaken die met de uitvoering te maken hebben. Bredere beleidsdoelstellingen, zoals ‘voldoende groenvoorzieningen en regelmatige verwijdering van graffiti’, horen er niet in thuis.

Juist het Kwaliteitshandvest legitimeert het gebruik van de aanspreektitel ‘klant’, terwijl dat in alle andere stadia – dieper in de beleidskoker – beter vermeden kan worden.

Het gaat in het Kwaliteitshandvest namelijk niet om de eisende burger, maar om de klant die reeds uitonderhandeld is met de overheid: die aan het loket moet krijgen waar hij recht op heeft en geleverde diensten kan toetsen op servicenormen.

Het papieren Kwaliteitshandvest is echter niet bruikbaar en geschikt voor bredere informatievoorziening. Een digitaal Kwaliteitshandvest, waarmee de burgerklant inzicht krijgt in de afhandeling van zijn diensten, zou daarom een nuttige aanvulling kunnen zijn. Dan ontwikkelt het Kwaliteitshandvest zich van prikkelend contract tot gevreesd volgsysteem.

Steven de Jong is oprichter van de Burgerlijke Raad voor het Regeringsbeleid, een platform dat burgers en ambtenaren op internet met elkaar in gesprek brengt en hun discussies analyseert.

Gepubliceerd: Overige media