De dienende overheid – probleemoplosser of hoeder publieke waarden?

Een reflectie op het rapport ‘Merkbaar minder én beter! Voortgangsrapportage Administratieve Lastenverlichting Burgers’ in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Door Steven de Jong en Albert Jan Kruiter

SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Een servicegerichte overheid, het uitgaan van de klant en de klant meer vertrouwen geven zijn volgens het programmateam Administratieve Lastenverlichting Burgers (ministerie van BZK) – dat tevens het meldpunt www.lastvandeoverheid.nl beheert – belangrijke stappen in de kwaliteitsverbetering van de publieke dienstverlening.

Uit onderzoek naar de briefdiscussies tussen burger en ambtenaar op het meldpunt www.lastvandeburger.nl leren we dat burgers en ambtenaren elkaar vinden in deze gedachte: de burger neemt als klant diensten af van de overheid, en in zijn rol als belastingbetaler heeft hij recht op een zo efficiënt en klantvriendelijk mogelijke behandeling.

Persoonlijk probleemoplosser?
Veel deelnemers aan de briefdiscussies op www.lastvandeburger.nl zouden de klantbenadering echter nóg verder doorgevoerd willen zien: de overheid als persoonlijke probleemoplosser. Wanneer blijkt dat dit niet mogelijk is, ontstaan de conflicten: de burger vindt dat hij als belastingbetaler niet waar voor zijn geld krijgt en de ambtenaar stuurt de burger ontevreden heen met een appèl op het algemeen belang. Hier komen we aan de rafelige randen van het klantdenken; in haar stappen naar betere dienstverlening struikelt de overheid over de gedragseffecten bij burgers.

Het burgerschap erodeert
Klantvriendelijkheid is volgens de BRR een groot goed. Dienstverlening ook. Maar door burgers structureel als klant te benaderen wekken ambtenaren de indruk dat burgers zich ook als klant kunnen gedragen. Dat komt de publieke zaak niet ten goede. De eerst voorwaarde voor de kwaliteit van democratie, de burger die begrijpt dat hij niet altijd gelijk kan krijgen omdat het algemeen belang voorgaat, lijkt teloor gegaan. Het burgerschap erodeert.

Burger centraal
Deze bevindingen heeft de BRR als uitgangspunt genomen in haar reflectie op het BZK-rapport ‘Merkbaar minder én beter!, Voortgangsrapportage Administratieve Lastenverlichting Burgers’. De gedachte dat de overheid zich – naar model van commerciële organisaties – servicegericht op zou moeten stellen, wijst de BRR niet bij voorbaat af. Want door de burger centraal te stellen kan overbodige en omslachtige regelgeving goed voor het voetlicht gebracht worden, zoals ook blijkt uit de rapportage waarin ‘Bart’, een zwaar gehandicapte jongen, als uitgangspunt genomen wordt. Deze benadering – ‘Bart centraal’ – heeft ongetwijfeld een positieve uitwerking op de rest van de burgers; mensen die weliswaar minder contactmomenten met de overheid hebben, maar toch net zo zeer tijd en geld verliezen aan administratieve
rompslomp.

Uiting van waarden
Toch is het zo dat de last die burgers van de overheid hebben niet vanzelfsprekend gebonden is aan overbodige of tegenstrijdige regelgeving. Ze hebben ook last van regels die wel degelijk noodzakelijk en functioneel zijn. Regels die bijvoorbeeld in hun nadeel uitpakken en in het voordeel van hun buurman. Regels die op hun persoonlijke schraplijstje staan, maar wellicht volgend jaar weer op hun verlanglijstje. Bijvoorbeeld lastige regels voor voorzieningen die zij zelf te goeder trouw gebruiken, maar waar anderen zodanig misbruik van maken dat de voorziening in haar bestaan bedreigd wordt.

In ‘Merkbaar minder én beter!’ wordt de burger teveel op het voetstuk van de klant gehesen. Dat terwijl die illusie in de praktijk als sneeuw voor de zon verdwijnt, wanneer de burger het eerste formulier onder zijn neus geschoven krijgt. Met deze beeldvorming is de burger dus niet gediend, het zal hem mogelijk alleen maar cynischer maken. Hierin schuilt het gevaar dat de overheid haar hand overspeelt: de uiting van onze waarden wordt gepresenteerd als iets waar we last van hebben, en niet als iets wat we zo efficiënt mogelijk kunnen regelen.

De afslag die het ministerie heeft genomen naar een ‘Andere Overheid’ is een andere die de BRR voor ogen staat. Volgens de BRR kan een overheid die communiceert dat regels gemaakt en gehandhaafd worden om waarden te beschermen in de samenleving waarschijnlijk op veel meer credits rekenen dan een overheid die zichzelf als lastig typeert. In het laatste geval zal het snijden in regels nooit genoeg zijn, in het eerste geval zal de burger zich verantwoordelijk gaan voelen voor de uitdagingen waar de overheid voor staat.

Andere burger
Daarom zou het wenselijk zijn als de burger met een andere bril naar het functioneren van de overheid gaat kijken. Dit is voor de BRR reden om de ‘andere burger’ als uitgangspunt te nemen. Juist omdat burger en overheid twee zijden van dezelfde medaille zijn. De overheid kan vast veel doen om de dienstverlening te verbeteren. De burger kan daaraan bijdragen door de overheid niet als klant te benaderen. Het moet van twee kanten komen. Daarvoor is niet alleen een ‘andere overheid’ nodig, maar ook een andere burger. Die andere burger ontstaat niet van vandaag op morgen. Daar is vooral een mentaliteitsverandering voor nodig.

Het debat over de rol van de burger in een democratie, is vooral in eerste instantie een zaak van burgers onderling. Want juist bij regelgeving, de core business van overheden, dient de rol van de burger centraal te staan. Niet alleen centraal in de zin van ‘wat wilt u?’, maar ook centraal in de zin van ‘wat vinden andere burgers van wat u wil?’.

In zo’n debat is het zaak te voorkomen dat klassieke mediawetmatigheden opspelen, waarin de meest individuele aanvaringen met de overheid beeldbepalend worden in de discussie over de nut- en noodzaak van een bepaalde regel. In een waardedebat over regels – en specifiek het remmen van het klantdenken – is het nu juist belangrijk te depolariseren. De discussie kan beter gevoerd worden óver de instrumenten van de overheid in plaats van mét de overheid.

Suggesties voor communicatie en debat
Zelf doet de BRR, in dit rapport, daartoe enkele voorstellen. Zoals infosheets waarin staat waarom een bepaalde regel is ingesteld, of een ‘ervaringsdeskundigen-webforum’ waar burgers met burgers in contact komen die met dezelfde regels te maken hebben. En als er dan toch zo graag naar het bedrijfsleven gekeken wordt, dan is een gemeentelijk Service Level Agreement (SLA) ook geen slecht idee. De beperkingen in de dienstverlening van de overheid worden namelijk door duizenden regels bepaald, maar dat is voor de burger niet altijd duidelijk en al helemaal niet overzichtelijk.

Een maatschappelijk contract tussen burger en overheid, als afgeleide van het SLA, kan hier meer duidelijkheid in verschaffen. In grote lijnen kan zo’n contract het niveau en type service van de overheid communiceren, en benadrukken dat het geen bedrijf is waar de klant de koningstatus geniet, maar een organisatie die moet staan voor politiek bepaalde waarden en het algemeen belang.

De BRR heeft de indruk dat het Klanthandvest van de gemeente Nijmegen hierin een voorloper kan zijn, maar dat ze nog te weinig oog heeft voor de waarden waar ze als gemeente voor op dient te komen.

Deze initiatieven kunnen de waarde achter de regel benadrukken, en tegelijkertijd spanningen wegnemen aan het loket. Uitvoeringsambtenaren hebben nu eenmaal regels te handhaven, en niet de tijd, middelen en legitimatie om waarden – in overleg met de burger – te vertalen naar concrete beslissingen op maat. De overheid is, in tegenstelling tot wat de burger nu wenst, geen persoonlijke probleemoplosser.

INLEIDING
Het kabinet-Balkenende III heeft zich voor eind 2007 ten doel gesteld te komen tot 25% aan administratieve lastenverlichting voor burgers. 2007 zal volgens het ministerie het jaar van de “merkbare verbeteringen als resultaat van het regeringsbeleid” zijn.

In ‘Merkbaar minder én beter!’ 1 wordt aangegeven dat het niet alleen gaat om de tijd en het geld dat burgers aan regels kwijt zijn, maar ook om de beleving ervan. Een servicegerichte overheid, het uitgaan van de klant en de klant meer vertrouwen geven zijn volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) belangrijke stappen om die beleving positief te beïnvloeden.

Bepaalde doelgroepen, zoals chronisch zieken, uitkeringsgerechtigden en vrijwilligers, krijgen in het programma Administratieve Lastenverlichting Burgers extra aandacht. Voor hen wordt de administratieve last merkbaar minder. Ook is er aandacht besteed aan de organisatorische kant van het verhaal, bijvoorbeeld de wijze waarop gemeenten en diensten met elkaar samenwerken.

In de navolgende hoofdstukken zoomen we verder in op deze aanpak, en de perceptie die eraan ten grondslag ligt. Vanuit de bevindingen die de BRR heeft opgedaan met haar meldpunt www.lastvandeburger.nl zal nader ingegaan worden op de beleving van administratieve lasten, de mismatch tussen burger en overheid en de legitimiteit van kritieken op het functioneren van de overheid. Tot slot worden er aanbevelingen gedaan voor hoe burgers betrokken kunnen worden in het debat over de vermindering van bureaucratie.

1. VERPLAATSEN IN DE BURGER

Uit de rapportage ‘Merkbaar minder én beter!’ blijkt dat het ministerie concrete slagen heeft gemaakt in het verminderen van de administratieve lasten, en nadrukkelijk rekening houdt met de merkbaarheid ervan.

Dat laatste heeft ze bewerkstelligd door vanuit de burger te denken. Het ministerie heeft, zo blijkt, letterlijk over de schouder meegekeken van mensen die veel formulieren moeten invullen. Wat moeten zij melden, aan wie moeten zij melden, hoe vaak moeten ze dat doen en kan dat niet minder en efficiënter?

Het verhaal van Bart, een zwaar gehandicapte jongen, wordt uitvoerig beschreven. Of beter gezegd, één van zijn handicaps – namelijk de overheid zelf – wordt behandeld. Zijn ouders worden namelijk lastiggevallen met indicatiestellingen, meervoudige gegevensverstrekking, moeilijke formulieren en het beheer van budgetten. Geen instantie weet wie Bart echt is en wat hij echt nodig heeft, omdat ze slechts een fractie van zijn informatie beheren.

‘Merkbaar minder én beter!’ laat zien hoe de overheid Bart en zijn ouders minder tot last kan zijn: bijvoorbeeld met de invoering van het elektronisch kinddossier, dat de betrokken zorgverleners in staat stelt informatie centraal te beheren. En ook trajectbegeleiders kunnen wonderen doen: ambtenaren die niet doorverwijzen, maar begeleiden.

Deze benadering – ‘Bart centraal’ – heeft ongetwijfeld een positieve uitwerking op de rest van de burgers; mensen die weliswaar minder contactmomenten met de overheid hebben, maar toch net zo zeer tijd en geld verliezen aan administratieve rompslomp.

Het pleit voor het ministerie dat ze dit proces niet alleen heeft gadegeslagen met de stopwatch, maar de mensen zelf heeft gevraagd welke administratieve last ze nu het vervelendste vinden. Dezelfde informatie meerdere keren verstrekken kan bijvoorbeeld irritanter zijn dan een eenmalige tijdrovende administratieve verplichting. Een uitgebreide irritatie- en klachtenlijst, opgesteld naar mate van ergernis, bepaalt de prioriteitsstelling voor administratieve lastenverlichting.

Ook raadpleegt het ministerie de burger nu als consultant. Zo is in maart 2006, tijdens een speciale Catshuissessie, besloten burgerpanels in te zetten. Op die manier kunnen saneringen in regelgeving op effect getoetst worden en nieuwe voorstellen worden gemaakt op basis van de kwalitatieve inbreng van ervaringsdeskundigen. Dat is noodzakelijk, omdat alleen de burger zelf het gehele plaatje van zijn administratie voor zich heeft.

Bewonderenswaardig is ook de metamorfose van het meldpunt www.lastvandeoverheid.nl. Van klaagmuur is deze site uitgegroeid tot een kennisbank met gereedschap. De rapportages en analyses van meldingen dwingen ambtenaren stil te staan bij het individuele effect van administratieve verplichtingen. Zo kan voorkomen worden dat een ambtenaar een burger vraagt om informatie, die een andere ambtenaar van een andere organisatie hem ook had kunnen geven.

Omdat dit raakt aan de organisatie van overheden, is er tijdens de Catshuissessie een ministeriële stuurgroep Regeldruk in het leven geroepen om de achterliggende mechanismen van regeldruk in kaart te brengen en te verbeteren. Op deze manier kan uitwisseling van gegevens en samenwerking tussen afdelingen in de infrastructuur van overheden verankerd worden. De burger wordt zo gespaard, en de vrijblijvendheid om een burger lastig te vallen met informatieverzoeken wordt verleden tijd.

Belangrijk is ook dat de meldingen op www.lastvandeoverheid.nl nu niet alleen voor kennisgeving worden aangenomen, maar dat er eindelijk ook echt iets mee wordt gedaan: diverse klachten van burgers worden nu bijvoorbeeld aangepakt door een Kafkabrigade. Een team van bestuurskundigen en politicologen die met de betrokken ambtenaren in gesprek gaan om tot een oplossing te komen voor een individueel probleem, dat symptomatisch is of kan zijn voor een bepaalde doelgroep.

2. LAST VAN DE OVERHEID – LAST VAN DE BURGER

De BRR constateert dat het ministerie de schop in de grond heeft gezet. Abstracte voornemens voor het bestrijden van de bureaucratie, hebben handen en voeten gekregen. De burger wordt bediend, of in het vocabulaire van het ministerie; de klant wordt bediend. Ze wordt serieus genomen als ervaringsdeskundige en centraal gesteld in de aanpak van het probleem.

Last van functionele regels
Toch is het zo dat de last die burgers van de overheid hebben niet vanzelfsprekend gebonden is aan overbodige of tegenstrijdige regelgeving. Ze hebben ook last van regels die wel degelijk noodzakelijk en functioneel zijn. Regels die bijvoorbeeld in hun nadeel uitpakken en in het voordeel van hun buurman. Regels die op hun persoonlijke schraplijstje staan, maar wellicht volgend jaar weer op hun verlanglijstje. Bijvoorbeeld lastige regels voor voorzieningen die zij zelf te goeder trouw gebruiken, maar waar anderen zodanig misbruik van maken dat de voorziening in haar bestaan bedreigd wordt.

Hoeder van het publiek belang
We moeten daarom beseffen dat het blikveld van een ervaringsdeskundige burger doorgaans ophoudt bij zijn eigen ervaring. En dat de overheid, als hoeder van het publiek belang, de plicht heeft erop toe te zien dat regelgeving niet alleen zo efficiënt mogelijk georganiseerd moet worden maar ook het algemeen belang moet blijven dienen. Van dat laatste is de overheid zich terdege bewust, maar de discussies op www.lastvandeburger.nl laten zien dat dit voor de burger van ondergeschikt belang is. Ze hebben het er in ieder geval zelden over. En als het aangehaald wordt, is dat veelal niet in positieve zin, getuige deze reactie van ‘Berend’ op een brief van een CWI-ambtenaar: “Het algemeen nut? Komt u nog uit de jaren dertig? Wat is dat dan? Is dat het gemiddelde van alles uit de bak ‘meningen en opinies van de burger’? Pfff, het algemeen nut. Kan iemand jou even terug halen naar het heden? Het tijdperk van de Ipod, technologische vooruitgang, casual sex en lekker doen wat je als individu wil…”

Overheid op maat gesneden
Hoewel niet populair, zal de overheid een manier moeten vinden om tegen dit soort sentimenten in te gaan. Zeker als het gaat om regelgeving, tenslotte hét instrument van de overheid om een samenleving te organiseren, kan het publiek belang niet vaak genoeg benadrukt worden. Gechargeerd gezegd wekt het rapport de indruk dat het ministerie zichzelf wil profileren tot een chique restaurant: waar klanten niet gehinderd worden in het samenstellen van hun menu. Het lijkt de BRR verstandig die indruk weg te nemen, om te beginnen in discussies met burgerpanels en zeker in de algehele communicatie naar buiten. Een menu op maat zorgt immers voor een langere wachttijd en een hogere rekening, twee minder smaakvolle consequenties die óók op het bordje van de burger komen.

Om terug te komen op het rapport: het uitgaan van profielen, waarin de burger centraal gesteld wordt, kan valse verwachtingen wekken en tot teleurstellende nettoresultaten leiden. De samenleving als geheel is soms meer gebaat bij een strak georganiseerde McDonalds, dan bij een chique restaurant voor een select gezelschap. Hoewel er in specifieke gevallen ongetwijfeld dingen efficiënter geregeld kunnen worden, zal een efficiënte overheid nooit op maat gesneden kunnen worden. Dit impliceert dat burgers vooral last hebben van elkaar, en dat er daarom regels gelden.

De burger als belastingbetalende klant
Opvallend is dat de burger in haar relatie met de overheid stelselmatig als klant wordt aangesproken. De uitkeringsgerechtigde als klant van de sociale dienst, de chronisch zieke als klant van de zorgverlener, en – als we dit doortrekken – de snelheidsovertreder als klant van het Justitieel Incassobureau. Uit de reacties op www.lastvandeburger.nl blijkt dat de burger zich in algemene zin afficheert als belastingbetaler; de betalende klant die het beste voor het minste geld wil. Veelal wordt daaraan toegevoegd dat hij niet krijgt wat hij wil en dat het er in het bedrijfsleven toch een stuk efficiënter en klantvriendelijker aan toe gaat.

Hoe scherp de conflicten tussen burger en overheid ook zijn, het ziet er dus naar uit dat beide partijen elkaar in deze filosofie vinden. De overheid wekt de (17) indruk zichzelf als bedrijf ‘in de markt’ te willen zetten, en de burger doet dat op zijn manier als klant. Een verkeerde gedachte; want burgers zijn geen klanten, de samenleving is geen markt en de overheid is geen bedrijf.

In ‘Merkbaar minder én beter!’ wordt de burger teveel op het voetstuk van de klant gehesen. Dat terwijl die illusie in de praktijk als sneeuw voor de zon verdwijnt wanneer de burger het eerste formulier onder zijn neus geschoven krijgt. Met deze beeldvorming is de burger dus niet gediend, het zal hem mogelijk alleen maar cynischer maken. Hierin schuilt het gevaar dat de overheid haar hand overspeelt: de uiting van onze waarden wordt gepresenteerd als iets waar we last van hebben, en niet als iets wat we zo efficiënt mogelijk kunnen regelen.

Wees kritisch naar de burger
De overheid zou er goed aan te doen zich te bevrijden uit de houdgreep die klantdenken heet. Omwille van een beter functionerende overheid. Want de dienstverlening van de overheid kan niet verbeteren zonder daar systematisch het gedrag van burgers in mee te nemen.

Het is onbegrijpelijk dat een overheid die faciliteert, handhaaft, vertegenwoordigt en recht spreekt, zich niet kritisch durft uit te laten over de houding van burgers. Een verklaring hiervoor is het doorgeschoten klantdenken; een goede ober zal zijn gasten namelijk nooit manen met mes en vork te eten, en geen haar op zijn hoofd die erover denkt de gast te vragen het servies naar de spoelkeuken te brengen. Toch is dit in een samenleving nodig; vuilniszakken moeten op gezette tijden buiten gezet worden, op de weg mag niet te hard gereden worden en voordat een dakkapel gebouwd mag worden moeten omwonenden in de gelegenheid gesteld worden om bezwaar aan te tekenen.

Reflectie op de burger
Daarom heeft de BRR de handschoen opgepakt om kritisch naar de houding van burgers te kijken. Met www.lastvandeburger.nl is bijvoorbeeld die reflectie op de burger mogelijk gemaakt. Althans, de ambtenaar is in de gelegenheid gesteld zijn beklag te doen over de burger en de burger kreeg de kans om op die klacht te reageren. Helaas voelden weinig burgers de behoefte op zichzelf te reflecteren. Enerzijds omdat ze zich aangevallen voelden, anderzijds omdat ze het niet gewend zijn zo door een ambtenaar aangesproken te worden. De discussies waren, op een aantal na, fel en vijandelijk. Niet het gemeenschappelijk doel stond centraal, of de rollen van beide partijen in de samenleving, maar de onvervulde wensen van ieder individu afzonderlijk.

De impasse waarin overheid en burger terecht zijn gekomen, kwam zo wel heel zichtbaar aan de oppervlakte. Dat bracht de BRR tot het inzicht dat het klantdenken voor een overheid uiteindelijk een doodlopende weg is.

Mentaliteitsverandering
Het idee dat de kwaliteit van onze democratie, naast een zaak van burgers onderling ook een zaak is van synergie tussen burgers en overheid, lijkt niet meer bestorven te liggen in monden van ambtenaren en burgers. Wie wel vasthoudt aan dit idee, zal onderschrijven dat reflectie op het handelen van burgers van enorm belang is. Juist omdat burger en overheid twee zijden van dezelfde medaille zijn. De overheid kan vast veel doen om de dienstverlening te verbeteren. De burger kan daaraan bijdragen door de overheid niet als klant te benaderen. Het moet van twee kanten komen. Daarvoor is niet alleen een ‘andere overheid’ nodig, maar ook een andere burger. Die andere burger ontstaat niet van vandaag op morgen. Daar is vooral een mentaliteitsverandering voor nodig.

De BRR realiseert zich dat die verandering niet van vandaag op morgen ontstaat. Wel is het nodig om het debat over de rol van de burger in een democratie aan te gaan. Dat is in eerste instantie een zaak van burgers onderling. Want juist bij regelgeving, de core business van overheden, dient de rol van de burger centraal te staan. Niet alleen centraal in de zin van ‘wat wilt u?’, maar ook centraal in de zin van ‘wat vinden andere burgers van wat u wil?’. De overheid zal zich erbij moeten neerleggen, dat ze in haar rol als scheidsrechter nooit de populariteitsprijs kan winnen.

3. BELEVING VAN ADMINISTRATIEVE LASTEN

Voor het in kaart brengen van de beleving van administratieve lasten, hanteert het ministerie van BZK twee lijsten, waarvan hieronder de top 3 is uitgelicht.

Irritatie top 3 (Ergo 2005)
1. Onduidelijkheid informatieverstrekking
2. Rechten en plichten van burgers zijn
onvoldoende bekend
3. Onduidelijke formulieren

Klachten top 3 (Lastvandeoverheid.nl)
1. Burgers moeten dubbel werk leveren
2. Onkunde, onwil, geen inleving in de burger
3. Het moeten invullen van formulieren om
ergens voor in aanmerking te komen

Om deze irritaties terug te dringen, ondersteunt het ministerie de programma’s ‘begrijpelijke formulieren’, ‘e-formulieren’ en ‘e-overheid’. Deze speerpunten dragen procentueel niet veel bij aan de taakstelling van 25% regelreductie in tijd en geld, maar beantwoorden wel aan de behoeften van burgers.

Hoezeer de emotionele aspecten in relatie met de overheid een rol spelen, laten ook de reacties op www.lastvandeburger.nl zien. Slechts enkelen hebben iets over lastenverlichting gezegd, in de zin van overbodige formulieren of regels. Het merendeel bleek vooral in het algemeen negatief over het functioneren van de overheid, en betrekt daar van alles en nog wat bij. Kritiek op specifieke regelgeving is er nauwelijks, terwijl de klachten over procedures, onwelvallige beslissingen en handhavingsacties talloos zijn. Dat procedures van de overheid lang duren, komt volgens de reageerders vooral “omdat ambtenaren lui zijn”.

Het ‘merkbaar’ terugdringen van lasten wordt zo wel een heel moeilijke opgave, temeer omdat het vaak raakt aan politiek bepaalde waarden. Daarom is het van belang ook de redelijkheid van de burgerkritieken onder de loep te nemen. Begrijpt de burger wel dat ‘iets willen’ niet hetzelfde is als ‘recht hebben op’? Beseft de burger wel dat de regel die hij lastig noemt, de andere burger juist
bescherming biedt?

4. FUNCTIONEEL LASTIG EN NIET-FUNCTIONEEL LASTIG

De vracht aan regels die volgens het ministerie de ‘last van de overheid’ belichaamt, vraagt om een determinatie. Welke regel is niet-functioneel lastig en welke regel is functioneel lastig? Hoe verhouden die categorieën zich tot elkaar? In het huidige beleid worden nu alleen oplossingen gezocht voor niet functioneel lastige regels.

Warm bad van ambtelijke empathie
Functioneel lastige regels zijn vooral een zaak van burgers onderling. Dat dit een kwestie van geven en nemen is, laten ook de irritatie- en klachtenlijstjes zien. Want stel dat de overheid zich meer gaat inleven in de burger (zie vorige hoofdstuk: lijst Lastvandeoverheid.nl; punt 2), dan conflicteert dit mogelijk met het verduidelijken van rechten en plichten (lijst Ergo; punt 1). Wat de burger mag, niet mag en moet vertroebelt dan in een warm bad van ambtelijke empathie. Andersom zal het duidelijker communiceren van regels de ergernissen over tekortschietende inleving doen toenemen. Niet alle burgers kunnen namelijk de uitzondering op de regel zijn.

Dit dilemma markeert de reikwijdte, of slagkracht, van overheidsinstrumenten voor administratieve lastenverlichting. Want enerzijds zijn die instrumenten ontoereikend om functioneel lastige regels aan te pakken, anderzijds kan men niet van de burger verlangen dat hij zijn individuele belang continu afzet tegenover het publiek belang.

Het gegeven dat de overheid op dit punt niet meer kan ingrijpen, hoeft echter niet te betekenen dat haar verantwoordelijkheid hier ophoudt. De acties van de overheid hebben namelijk niet alleen een weerslag op de hoogte van de stapels papier en de irritaties over regelgeving, maar ook op hoe de burger zich in het publiek domein gaat manifesteren; de zogenaamde gedragseffecten. Wie als overheid communiceert meer servicegericht te werk te willen gaan, de burger als klant benadert, hem meer vertrouwen wil geven, merkt dat het voor de burger nooit genoeg is. Veel deelnemers aan de briefdiscussies op www.lastvandeburger.nl zouden de klantbenadering namelijk graag nóg verder doorgevoerd willen zien: de overheid als persoonlijke probleemoplosser.

De overheid weet dat ze nooit aan die hoge verwachting kan voldoen. Of meer specifiek: bestuurders en beleidsmakers weten dat, en uitvoeringsambtenaren ervaren dat. Dit blijkt vooral uit het verschil in aard tussen brieven van beleidsmedewerkers en uitvoeringsambtenaren op www.lastvandeburger.nl. Klantvriendelijkheid wordt door de eerste groep gepropageerd, maar de tweede groep weet dat diezelfde klantvriendelijkheid ergens ophoudt. Frustraties kunnen niet altijd weggenomen worden, regels niet altijd geschrapt.

Eigenbelang op voorgrond
Een te sterke focus op serviceverlening, kan zodoende resulteren in een burger die zijn definitie van een lastige overheid nog meer ophangt aan de mate waarin zijn eigenbelang beknot wordt. De spanning tussen burger en overheid zal dan eerder verschuiven naar een ander, nog prikkelbaarder, niveau, dan dat deze vermindert. De consequentie is dat de publieke zaak voor de burger aan belang in gaat boeten, en zijn eigenbelang nog meer op de voorgrond komt. Dit heeft dan weinig meer van doen met het streven naar een beter functionerende overheid. Integendeel, het klantdenken kan gaan tornen aan de waarden waar een overheid voor dient te staan.

5. REGELKRITIEK VANUIT BOTSENDE WAARDEN

Hoewel de kabinetten Balkenende I, II en III vol ingezet hebben op een publieke discussie over en aandacht voor waarden en normen, keert dit thema nauwelijks terug in het bureaucratiedebat. Dat terwijl waarden richtinggevend zijn voor regelgeving.

Ambivalente opstelling
Een voorbeeld. Direct na de rampen in Enschede en Volendam heeft de overheid – onder druk van de publieke opinie – de regelgeving voor externe veiligheid aangescherpt in het belang van de waarde ‘veiligheid’. Momenteel wordt echter – ook weer onder druk van de publieke opinie – meer waarde gehecht aan de waarde ‘vrijheid’; de vrijheid van een ondernemer om zich te kunnen vestigen zonder al te veel tegengewerkt te worden met regels en vergunningen. Als we het over ambivalent hebben – het handelen vanuit botsende waarden – dan doet de overheid dus nauwelijks onder voor de burger. Daar is democratisch gezien misschien niets mis mee, want waarden kunnen in tijd aan prioriteit inboeten of winnen, maar als prioriteitsstelling in waarden zo bepalend is voor de regelgeving, dan is het geen overbodige luxe om dat aspect ook te betrekken bij het terugdringen van regels.

Sturen op vertrouwen
Tegelijkertijd moet voor burgers duidelijk worden dat regels er zijn omdat sommigen van hen zich niet houden aan de gangbare waarden. Als we allemaal perfecte burgers zouden zijn, zouden er geen regels nodig zijn. Maar dat is nu eenmaal niet zo. We kunnen wel blijven klagen dat je bij de sociale dienst een hoop administratief gedoe doormoet voordat je een uitkering krijgt, maar zolang de ambtenaren die daar werken nog dagelijks te maken hebben met mensen die ze voor de gek proberen te houden (frauderen) blijven regels een noodzakelijk kwaad. Hetzelfde geldt natuurlijk voor asociaal gedrag in het verkeer, verzekeringsfraude en ‘sjoemelen’ met belasting. Overheden kunnen wel willen sturen op vertrouwen, maar soms is de burger niet te vertrouwen. Dan geeft het geen pas om die burgers als klant te benaderen en te ‘draaien wat de klant vraagt’. Dat zou namelijk betekenen dat burgers zelf gaan bepalen voor wie er wanneer regels gelden, en dat zij zelf te allen tijde de dans kunnen ontspringen.

Overheid die van zich afbijt
Waarden die we gemeenschappelijk koesteren moeten daarom kunstmatig gepraktiseerd worden door regels. Dat die regels lastig zijn en dat ze frustraties oproepen, betekent daarom nog niet dat de regel overbodig is. Dit lijkt vanzelfsprekend, maar veel burgers die op www.lastvandeburger.nl reageerden hebben daar echter geen boodschap aan: of het nu om een functionele of nietfunctionele regel gaat, de ervaren last blijft voor de burger hetzelfde en de frustratie daarover krijgt de overheid in beide gevallen voor haar kiezen. Hier bereiken we het punt dat de overheid haar servicegerichtheid opzij moet zetten en van zich af mag, of beter gezegd, moet bijten.
6. MISMATCH IN ROLLEN

Meer inzicht in deze problematiek – de ambivalente overheid en de ambivalente burger – verschaft het rapport ‘Burger Overheid – Een visie op merkbare administratieve lastenverlichting’2, een uitgave van het ministerie van BZK gebaseerd op een studie van het bureau KVD | reframing and design.

Daarin worden drie typen burgers onderscheiden. De afhankelijke (‘u moet mij helpen’) burger, de vertegenwoordigde (‘u doet wat ik wil’) burger en de onafhankelijke (‘ik doe het zelf wel’) burger. De overheid zelf manifesteert zich volgens de onderzoekers ook in drie typen. Een overheid die perspectief wil bieden, een overheid die wil vertegenwoordigen en een overheid die een sociaal collectief creëert. Volgens de onderzoekers ontstaan er dan negen typen relaties en elk vraagt om een andere omgangsvorm, wat in de praktijk ontaard in een voortdurende mismatch.

Uit de reacties op www.lastvandeburger.nl blijkt dat burgers continu, naar believen, switchen tussen die typen. De regel geldt altijd voor een ander en niet voor hen. Waar een ander gestraft moet worden, verwachten zijzelf er met een excuus vanaf te kunnen komen. Dat lijkt onredelijk, maar vaak klinkt in hun reacties meer redelijkheid door dan welke regel ook maar kan bieden. Achter het indienen van een bezwaarschrift tegen bouwplannen kunnen bijvoorbeeld andere motieven schuilen dan waar die procedure oorspronkelijk voor bedoeld was. Een burger die zich daartegen verweert kan alleen op formele, rechtmatige punten winnen. Dat frustreert.

De overheid zelf kan moeilijk switchen tussen overheidstypen. Haar redelijkheid houdt doorgaans op bij de regel. Aansluiting vinden op burgertypen is hierom uitermate lastig, wat resulteert in verongelijktheid bij burgers die de oplossing voor hun probleem paraat zeggen te hebben.

7. WAARDEN, BELEID EN INSTRUMENTEN

We moeten beseffen dat regels en wetten vooral instrumenten zijn. Instrumenten die voortvloeien uit beleid. Dat beleid is een vertaling van de meest fundamentele waarden die gekozen politici articuleren. Dat klinkt wat vaag, maar hiermee bedoelen we het volgende. De Franse denker Sabatier verdeelt de productie van overheden in drie lagen.

De binnenste cirkel is de normatieve kern. Het betreft onze meest fundamentele politieke waarden (zoals; iedereen moet veilig kunnen wonen). De middelste cirkel is de beleidskern. Het betreft het beleid dat de waarde (veilig wonen) moet verwezenlijken. Dus gaan beleidsmakers formuleren hoe dat kan. De buitenste cirkel is de instrumentele laag. Het zijn die instrumenten die veilig wonen uiteindelijk mogelijk moeten maken (een bouwvergunning bijvoorbeeld). Het is dus een driedeling van waarden, beleid en instrumenten.

In ‘Merkbaar minder én beter!’ wordt vooral ingegaan op het instrumentele niveau; regeldruk in tijd, regeldruk in geld en de beleving van regels. De niveaus waarden en beleid komen nauwelijks aan de orde, terwijl die zeker bij saneringen in regelgeving en de gedragseffecten daarop een grote rol spelen. Hoe gaan beleidsmakers en politici met regels om? Welke waarden schuilen achter regels en achter welk beleid? En zien burgers dat nog? Begrijpen we waarom er regels zijn? Dat zijn belangrijke vragen als je wilt weten wat burgers als last ervaren en waarom. Niet zozeer omdat het dan gemakkelijker wordt om aan hun irritaties te beantwoorden, maar vooral om te kunnen voorspellen hoe burgers zich gaan gedragen als regels of procedures wegvallen.

Veilig wonen vinden burgers bijvoorbeeld een belangrijke waarde. Tegelijkertijd blijkt dat die waarde instrumenteel moeilijk vorm te geven is. Dat heeft tot gevolg dat er regels ontstaan die nog maar weinig mensen begrijpen. Een meer fundamentele analyse over hoe regels ontstaan en vooral dat ze er niet voor niets zijn, en vaak een uiting zijn van onze meest fundamentele waarden, zou volgens de BRR op zijn plek zijn. Politiek (waarden), ambtenaren (beleid) en uitvoerders (instrumenten) zouden in de analyse vooraf aan regelreductie meer in balans moeten zijn.
8. DE REGEL ALS UITING VAN EEN FUNDAMENTELE WAARDE

Als we regels en wetten weer gaan zien als een uiting van onze meest fundamentele waarden (die de politiek bepaalt), dan verdienen die regels het om goed benadrukt en uitgelegd te worden. Daarmee is de burger ook geholpen, want die klaagt vooral over onduidelijke informatieverstrekking, onvoldoende bekendheid van rechten en plichten en onduidelijke formulieren.

Zelfbewuste overheid
Natuurlijk is het niet altijd makkelijk om de totstandkoming van regels uit te leggen. Zeker als er sprake is van tegenstrijdige regels. Maar een zelfbewuste overheid heeft de plicht te staan voor de regels die ze formuleert en uitvoert. Het geeft in de publieke zaak geen pas dat de overheid zichzelf wegmoffelt en zichzelf blijft typeren als lastig.

De BRR zou daarom graag zien dat die overheid zich iets zelfbewuster opstelt en de bal terugkaatst. ‘Als u, beste burger, zich nu eens wat meer integer zou gedragen, zouden er ook minder regels zijn.’ Maar goed, we begrijpen dat dat politiek niet zo handig is momenteel. Toch is het waar. Lastige regels ontstaan omdat er lastige burgers zijn. Alleen al door dit gegeven te communiceren worden burger en overheid bewust van waar het eigenlijk om gaat.

Verantwoordelijke burger
Aan Jan Stikvoort, korpschef van de Politie Hollands Midden, kan wat dat betreft een voorbeeld worden genomen. In mei 2006 pleitte4 de bestuurder, tijdens een beraadslaging met hoofdcommissarissen, voor een cultuur waarin regels vanuit ‘waardeopvattingen’ worden toegepast. “Het zijn de waarden die bepalen hoe je met de norm omgaat.”

Kortom, een overheid die communiceert dat regels gemaakt en gehandhaafd worden om waarden te beschermen, kan in de samenleving waarschijnlijk op veel meer credits rekenen dan een overheid die zichzelf als lastig typeert. In het laatste geval zal het snijden in regels nooit genoeg zijn, in het eerste geval zal de burger zich verantwoordelijk gaan voelen voor de uitdagingen waar de overheid voor staat.

9. DILEMMA’S BIJ BURGERPANELS EN WAARDEDISCUSSIES OVER REGELS

Burgers hebben in hun ervaring vooral last van gemeenten. Niet van het rijk. In de gemeente komen ze in contact met uitvoeringsinstanties als het CWI, de UWV, de sociale dienst en natuurlijk de gemeenteloketten zelf. Zicht op beleid is er nauwelijks, en dat kan ook niet van een burger gevraagd worden.

Uitvoeringsambtenaren zijn geen debaters
Dat stelt ons voor het volgende dilemma. Het benadrukken van de waarde achter de regel is belangrijk, maar tegelijkertijd is het loket – daar waar de confrontatie plaatsvindt – de minst aangewezen plek om met de burger in discussie te treden. Uitvoeringsambtenaren hebben nu eenmaal regels te handhaven, en niet de tijd, middelen en legitimatie om vage waarden – in overleg met de burger – te vertalen naar concrete beslissingen op maat.

Nog een dilemma is dat we enerzijds de dienstverlening van de overheid efficiënter willen organiseren en de administratieve lasten verminderen. Anderzijds willen we inzicht verkrijgen in de gedragseffecten van betere dienstverlening en het publiek belang in het bewustzijn van de burger overeind houden.

Discussies tussen burgers onderling
Een maatschappelijk debat over de verbetering, en vooral vormgeving, van de publieke dienstverlening lijkt ons te vrijblijvend en niet constructief. Klassieke mediawetmatigheden zullen opspelen: de meest individuele aanvaringen met de overheid zullen dan beeldbepalend worden in de discussie over de nut- en noodzaak van een bepaalde regel. Dat terwijl het bij een waardedebat over regels – en specifiek het remmen van het klantdenken – nu juist zo belangrijk is te depolariseren. De discussie moet tussen burgers onderling plaatsvinden, óver de instrumenten van de overheid en niet mét de overheid.

Op www.lastvandeburger.nl hebben we bijvoorbeeld gezien dat niethondenbezitters met hondenbezitters in debat zijn gegaan over de handhavingsacties van een milieuambtenaar. Op een gegeven moment richtte de woedde zich niet meer op de ambtenaar, maar op elkaar. Een gemeente die overweegt de regels voor honden te versoepelen, kan veel van zo’n discussie leren. Uit de reacties valt te concluderen dat een gemeente er verstandig aan doet duidelijk aan te geven waar de hondenbelasting voor ingezet wordt. Als blijkt dat de hondenbelasting vooral opgaat aan het opruimen van poep op de stoep, dan zullen hondenbezitters die netjes een uitlaatplek zoeken eerder geneigd zijn andere hondenbezitters aan te spreken op hun uitlaatgedrag. Op deze manier wordt duidelijk aan welke waarde de regel uiting geeft en hoe belangrijk burgers die waarde achten.

Burgers missen legitimiteit
Het debat concentreren in burgerpanels kan een aardige oplossing zijn. De discussie kan gevoerd worden langs agendapunten, een moderator kan de discussie sturen en over de uitkomst kan gerapporteerd worden. Nadeel is het beperkte bereik en de moeilijkheid om een representatieve groep samen te stellen. Een burgerpanel dat alleen bemenst wordt door geïnteresseerde vrijwilligers heeft mogelijk andere ideeën over het functioneren van de overheid dan mensen die niet willen participeren maar wel blijven klagen.

Dat laatste illustreren twee briefdiscussies op www.lastvandeburger.nl, waarvan in dit rapport verslag wordt gedaan. De reagerende burgers blijken vooral de legitimiteit te missen in bijeenkomsten waar burgers over beleid praten. Treffend voorbeeld daarvan is de volgende reactie: “Als jullie nu eens alle eisen van burgers zouden gebruiken, dan komt er wel iemand. Maar aangezien jullie niet naar wensen kijken maar naar bestemmingsplannen, schiet dat niet op.” Uit de briefdiscussies blijkt verder dat burgers vooral willen dat de ambtenaren terplekke burgeradviezen opvolgen en dat ze weinig geïnteresseerd zijn in de ambtelijke organisatie.

Kortom, als het ministerie de genomen maatregelen wil toetsen bij burgers, ze wil betrekken bij verdere administratieve lastenverlichting en ook nog eens een kwalitatieve inbreng wil, dan is het verstandig rekening te houden met twee hoofdpunten. De burger wil direct kunnen inspreken, het liefst aan het loket zelf op het moment dat hij ergens last van ondervindt. En de burger wil legitimiteit, er moet wat gedaan worden met zijn inbreng.

10. SUGGESTIES VOOR BURGERPARTICIPATIE IN REGELDEBAT

Zonder de uitvoering in de weg te zitten, ziet de BRR mogelijkheden voor voorzieningen die aan de wensen van legitimatie (de burger wil dat er wat gedaan wordt met zijn inbreng) en informatie (de burger wil weten waarom een regel gehandhaafd wordt) beantwoorden. Een paar concrete ideeën:

• Maak infosheets voor elke regel
Zorg dat uitvoeringsambtenaren te allen tijde informatie paraat hebben over waarom een bepaalde regel is ingesteld en waarvoor deze dient. Dergelijke informatie kan bijvoorbeeld op de achterkant van een formulier, op overheidssites en aan het loket verstrekt worden. Dit biedt de uitvoeringsambtenaar een uitweg in discussies en komt enigszins tegemoet aan de ‘waarom’-vraag van de burger.

• Maak een ‘ervaringsdeskundigen-website’ voor regels
Internet leent zich goed voor een gelijkwaardig en laagdrempelig debat, waar burgers in de anonimiteit hun eigen ervaringen kwijt kunnen en gedachten kunnen wisselen met gelijkgezinden danwel andersdenkenden. Anders dan burgerpanels kunnen forumdebatten voor iedereen toegankelijk gemaakt worden. Indien het ministerie maatregelen en specifieke regels wil voorleggen aan burgers, respons wil en het debat tussen burgers onderling wil laten plaatsvinden, dan kan ze een voorbeeld nemen aan de consumentensite Kieskeurig.nl.

Kieskeurig.nl, nu onderdeel van Ilse media, is in 1999 gestart en naar eigen zeggen uitgegroeid tot de meest toonaangevende en complete consumentensite van Nederland. Het doel van de site is om de consument betrouwbare, onafhankelijke informatie te verschaffen over diverse producten. Dagelijks bezoeken ruim 120.000 consumenten Kieskeurig.nl. Zij vergelijken hier producten, prijzen en winkels, laten hun ervaringen met producten achter en lezen de reviews van andere consumenten. Niet de fabrikant licht hier de consumenten voor, maar de consumenten lichten elkaar voor.

Wat met producten kan, zou ook met regels kunnen. Burgers die ervaring hebben met regels voor bijstand, kunnen die ervaring dan delen op een ervaringsdeskundigensite voor regels. Andere burgers, die er persoonlijk niet mee te maken hebben maar er wel wat over te zeggen hebben, kunnen deelnemen aan een forumdebat over die regels. Ook zouden burgers online waarderingen aan het nut van bepaalde regels kunnen toekennen. Technisch is het mogelijk om de site automatisch te laten rapporteren over regels die de meeste discussie opwekken, regels die de laagste of hoogste waardering scoren en regels die voor de meeste verdeeldheid in opinies zorgen. Waardevolle informatie die richtinggevend kan zijn voor de verdere aanpak van administratieve lastenverlichting.

Anders dan www.lastvandeoverheid.nl – dat als meldpunt vooral polariserend werkt – kan op een ‘consumentensite’ voor regelgeving een debat ontspruiten tussen burgers onderling; over nut, noodzaak en de waarden waaraan regels uiting geven. Een situatie waarin niet de overheid voorlicht, maar burgers elkaar voorlichten.

Net als bij de infosheets, zouden burgers op de momenten dat zij in aanraking komen met een regel geattendeerd kunnen worden op het bestaan van een online debat over die regel. Punt van aandacht is legitimiteit (doet de overheid er wat mee?) en wederkerigheid (laat de overheid zien wat er mee wordt
gedaan?).

• Maatschappelijk contract
Veel bedrijven hanteren een Service Level Agreement (SLA) in hun dienstverlening en garantievoorwaarden. Het bedrijf zegt in zo’n overeenkomst dat er beperkingen aan haar dienstverlening kleven en legt met de klant het niveau en type service vast.

De beperkingen in de dienstverlening van de overheid worden door duizenden regels bepaalt, maar dat is voor de burger niet altijd duidelijk en al helemaal niet overzichtelijk. Een maatschappelijk contract tussen burger en overheid, als afgeleide van het SLA, kan hier meer duidelijkheid in verschaffen. In grote lijnen kan zo’n contract het niveau en type service van de overheid communiceren, en benadrukken dat het geen bedrijf is waar de klant de koningstatus geniet, maar een organisatie die moet staan voor politiek bepaalde waarden en het algemeen belang.

Een contract waarin staat dat de relatie tussen overheid en burger niet louter een financiële is, maar vooral één van rechten en plichten. Een dergelijk contract verdient een prominente plaats in elk gemeentehuis, ministerie, provinciehuis en uitvoeringsinstantie.

Het in ontwikkeling zijnde Klanthandvest van de gemeente Nijmegen kan wat dat betreft gezien worden als een stap in de goede richting. In de gepopulariseerde versie van het klanthandvest zal de burger kunnen lezen wat hij kan verwachten van de gemeente aan bijvoorbeeld reactietermijn en wijze waarop hij benaderd wordt. Ook worden burgers uitgenodigd om een goed idee ter verbetering van de dienstverlening in te dienen.

Op deze manier kunnen burgers bewust gemaakt worden van de dilemma’s waar een overheid staat.

 

COLOFON

De Burgerlijke Raad voor het Regeringsbeleid (BRR) is een onafhankelijk en zelfbenoemd adviesorgaan voor de Nederlandse overheid dat gevraagd en ongevraagd advies uitbrengt. Anders dan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), houdt de BRR zich niet direct bezig met theoretische studies. Liever laat ze het denkwerk aan betrokkenen zelf over. Daartoe ontwikkelt de BRR internettools die deze collectieve denkkracht kunnen stimuleren en kanaliseren. De uitkomsten worden gerapporteerd aan overheden en burgers. De BRR wil geen belangenorganisatie zijn, maar een democratisch platformontwikkelaar. De eigenlijke Raad bestaat dus uit iedereen die zich manifesteert op de gecreëerde platforms.

Auteurs:
Steven de Jong (Burgerlijke Raad voor het Regeringsbeleid)
Albert Jan Kruiter (Centre for Governmentstudies, Leiden University, Campus The Hague)

Gepubliceerd: Overige media