Bestel bij:
Dejongsteven@gmail.com
  • 04
    aug
    2008

    Ook de manager is slachtoffer

    In het post-Fortuyn-tijdperk is iedereen professional, behalve de mensen die aan de knoppen zitten. Die maken de professionals het leven zuur. Mirko Noordegraaf heeft niet zoveel op met die tegenstelling, die versimpeling van de praktijk. ‘De publieke manager zélf is ook slachtoffer.’

    ‘Bestuurlijke omkering.’ Zo duidt Mirko Noordegraaf, hoogleraar Bestuurs- en Organisatiewetenschap in het bijzonder publiek management, de Fortuyn-revolte aan. Een nieuw tijdperk waarin de leefwereld van burgers voorop gesteld wordt, en politiek, beleid en bestuur volgend dienen te zijn. Gaat het mis in de zorg of het onderwijs, dan zijn het de managers die het gedaan hebben. In zijn rede ‘Professioneel bestuur’, uitgegeven in boekvorm bij Lemma (2008), neemt hij het op voor die managers. Dat is nog eufemistisch verwoord, want in het huidige, verhitte debat over de publieke sector, werpt hij zich eigenlijk op als advocaat van de duivel.

    De beschuldigingen aan het adres van de publieke manager zijn namelijk niet mals. Door Jan en alleman worden ze openbaar aangeklaagd, en als klap op de vuurpijl velde Ronald Plasterk, vorig jaar juni in Vrij Nederland, een doodvonnis: ‘Weg met de managers!’, zei hij, wat – uiteraard – ook de kop van het interview werd. De minister van Onderwijs, voorheen columnist bij Buitenhof, kwam er mee weg, kreeg bijval uit heel het land en de boze brief van verenigde managers werd weggehoond.

    De paria’s van de publieke sector
    Managers uitkafferen is natuurlijk altijd al sociaal geaccepteerd geweest. Ook in de politiek was het beschimpen van de mensen die aan de knoppen zitten algemeen aanvaard. Maar na Fortuyn, die oud-minister Borst (Volksgezondheid) een massamoordenaar noemde omdat ze de wachtlijsten niet weggewerkt had, klinkt dit activistische geluid ook in de academische wereld door. Zo leidt filosoof Ad Verbrugge de invloedrijke actiegroep Beter Onderwijs Nederland (BON), fileert hoogleraar Burgerschap Evelien Tonkens elke week bestuurlijk Nederland in haar Volkskrant-column en verklaart Frank Ankersmit, hoogleraar Theoretische en Intellectuele Geschiedenis, in zijn boek ‘De tien plagen van de staat’ de ‘BV Nederland’ failliet.

    Managers hebben dus geen vrienden meer. Het zijn de paria’s van werkend Nederland geworden; spreadsheetfetisjisten die mensen gebruiken als middelen. Die leraren hun vak hebben afgepakt en patiënten hun zorg. Het zijn bureaucraten die veiligheid uitdrukken in het aantal uitgeschreven bekeuringen. Machtswellustelingen die de wereld vatten in de verkeerde modellen, geen idee hebben van wat er op de werkvloer speelt en door een muur heenrijden als de TomTom aangeeft dat het kan. Autisten die zonder gêne graaien wat er te graaien valt. Immorele schepsels die hun moeder verkopen zodra ze op eigen benen kunnen staan. Dát zijn managers, aldus de opinieleiders die anno 2008 de krantenkolommen vullen en aanschuiven bij actualiteitenrubrieken. Ze komen er mee weg omdat hun bedoelingen sympathiek zijn: menswaardige zorg, goed onderwijs, eerlijke rechtsgang.

    De helden op de werkvloer
    De helden van dit moment zijn de verpleegsters, de leraren en de buurtagenten. Zij heten nu professionals, vakmannen met een ambacht. Toen Pim Fortuyn geïnaugureerd werd als lijsttrekker van Leefbaar Nederland gaf hij bovendien een saluut aan de ondernemers, én hun werknemers. Met ondernemers bedoelde hij hier nadrukkelijk niet de leden van raden van bestuur, maar de MKB’ers en ZZP’ers die – getergd door vergunningen – met bloed, zweet en tranen hun toko draaiend proberen te houden. Met werknemers, grofweg 95 procent van de beroepsbevolking, doelde hij op de mensen aan wie hij ‘het land zal teruggeven’.

    Dit alles niet uit de mond van een worstendraaier uit Oss, maar uit die van een professor die afgaf op het establishment.

    Deze revolte heeft natuurlijk veel goeds gebracht. We staan aan de vooravond van een tijdperk waar Roteb-medewerkers zullen rijden op hun veegwagen als een koning op een koets, waar kwartjes op het schoteltje van de toiletjuffrouw zullen kletteren op hetzelfde ritme als de pisstraal en waar de vaderrrs van Nederland pas echt geslaagd zijn als zij een aanstelling bij McDonalds krijgen.

    Het gaat niet om de schuldvraag
    Zover is het echter nog niet. En als het aan Mirko Noordegraaf ligt zal dat moment nooit aanbreken. Niet dat hij geen respect heeft voor de professionals – daar kijkt hij wel voor uit – nee, het gaat hem om de context van het probleem. Noordegraaf constateert dat ‘de manager het bekritiseerde symbool van de verzakelijking’ is geworden. Die schuldtoewijzing is begrijpelijk, zegt Noordegraaf, maar voor de werking van organisaties en dienstverlening problematisch, omdat de manager als zodanig geen probleem hoeft te zijn. ‘Als de managers inderdaad problemen veroorzaken, dan is het overigens ook nog eens betwistbaar of professionals daartegenover verlossers zijn.’
    Liever wijst Noordegraaf naar boven. Naar ongrijpbare zaken als ‘de bureaucratisch professionele schaalvergroting’, die een eigen ‘sociaal-maatschappelijke en politieke dynamiek’ kent. Schuld moeten we daarom vooral toekennen aan ‘de principes van solidariteit en rechtsstatelijkheid’ waar uitvoeringsregimes op gestut zijn. En waar waarden als ‘gelijkheid, stabiliteit en voorspelbaarheid’ aan ten grondslag liggen. Om die reden, zo stelt Noordegaaf, is de spanning tussen het leveren van maatwerk door professionals aan individuele cliënten, en bureaucratische kaders om een uitdijende cliëntenpopulatie gelijk te bedienen al veel ouder.

    ‘De’ manager bestaat niet
    Om de aandacht nog verder van de geplaagde manager af te leiden, komt Noordegraaf met de bewering dat zowel ‘de’ manager als ‘de’ professional helemaal niet bestaan. ‘In globale zin is natuurlijk duidelijk dat professionals uitvoerenden zijn die voor de klas staan, op straat mensen aanhouden of bekeuren, of in spreek- of operatiekamers patiënten behandelen, en op die “werkvloeren” een “vak” uitoefenen’, geeft de hoogleraar toe. ‘Het is ook duidelijk dat managers leidinggevenden zijn en “over” uitvoering “gaan”, maar niet uitvoerend zijn, en dat ze er vooral zijn voor budgetten, roosters, structuren en strategie’, schrijft hij. Maar, tekent Noordegaaf aan, ‘deze categorieën van uitvoerenden en managers zijn echter te grof om de realiteit van grote georganiseerde verbanden in publieke domeinen te vangen’.
    De stelling van Noordegraaf luidt daarom dat ‘publieke managers zélf ook slachtoffer zijn’. Het valt Noordegraaf bijvoorbeeld op dat niet alleen professionals, maar ook managers zich aansluiten bij bewegingen als Beter Onderwijs Nederland. En dat managers tijdens cursussen in hoge mate klagen over bedrijfsmatigheid en verzakelijking. ‘Ze voelen zich bekneld in strakke managerial regimes. Ze zijn onzeker over de waarde van bedrijfsmatige tools die ze moeten gebruiken, en daarbij moeten ze ook nog eens aan allerlei wettelijke eisen voldoen’, schrijft Noordegraaf.

    Impossible jobs
    Hoewel de auteur zuinig is met voorbeelden, geeft hij hier toch één om over na te denken, namelijk die van de manager die wel wil, maar niet kan: ‘Als een bestuurder in de verpleging en verzorging bijvoorbeeld bingoavondjes wil organiseren voor bejaarde bewoners, samen met wijkbewoners, dan kan hij in de knel komen met de Wet op de kansspelen.’ Noordegraaf scoort hier een punt als advocaat van de manager: ‘Los van zakelijke impulsen die managers dwingen om hun organisaties als ‘bedrijf te runnen’, kunnen ze allerlei wettelijke impulsen die de verzorgingsstaat reguleren, niet terzijde schuiven.’ Om de publieke manager nog meer vrij te pleiten, benadrukt Noordegraaf – met verwijzing naar gerenommeerde wetenschappers – dat veel managementfuncties tot impossible jobs moeten worden gerekend. En dat hogere managers nogal “geleefd” worden.

    Het Grote Wijzen
    Op dit punt aangekomen, begint het Grote Wijzen. Noordegraaf: ‘Operationeel leidinggevenden in onderwijs, zorg en rechtspraak geven aan dat ze last hebben van hogere divisiemanagers en bestuurders in hun eigen organisaties, en dat ze bestookt worden met instructies, plannetjes of projecten die lastig realiseerbaar zijn. Hoge managers en bestuurders klagen op hun beurt over bestuurders van koepels en raden, zoals de Raad voor de rechtspraak, die sinds een paar jaar de autonomie van rechtbanken en gerechtshoven aan banden legt. Bestuurders wijzen dan weer anderen aan voor verstrakte kaders en verstoringen in beroepspraktijken, bijvoorbeeld Haagse beleidsmanagers op ministeries, en die beleidsmanagers klagen over bewindspersonen of – samen met bewindspersonen – over Kamerleden, die ondanks de behoefte aan minder regels voortdurend meer regeldruk genereren. Die Kamerleden legitimeren dat met een verwijzing naar burgers en maatschappelijke groeperingen die actie verlangen, zeker als er dingen mis gegaan zijn, en dat door de media uitvergroot is.’

    Manager wil wel, maar kan niet
    Noordegaaf noemt dit de ‘circulaire cascade van beroepseisen’. Individuele managers zijn volgens hem slechts onderdeel van ketens van beroepsrelaties. ‘Dat is voor de schuldvraag van belang, omdat de manager misschien wel anders wil managen, maar het niet echt kan.’

    Patiënt overleden, operatie geslaagd
    Deze bespiegeling maakt van ‘Professioneel bestuur’ weliswaar een genuanceerd, maar ook onbevredigend verhaal. Zeker voor ouders die hun kind tussen wal en schip hebben zien belanden. Neem bijvoorbeeld het verhaal van de vorig jaar vermoordde tiener Pascal. Hij dealde coke, als amateur tussen grote criminelen, en was door zijn eigen vader al eens aangegeven bij de politie. Zijn vader constateerde dat zijn zoon niet de beloofde begeleiding kreeg om zijn leven weer op de rails te krijgen. Deze vader kreeg van iedere instantie afzonderlijk te horen dat ze haar werk goed gedaan had. Uiteraard uitgelegd in termen van ‘indicatie’, ‘diagnose’ en ‘traject’. Jeugdzorg, de school, de reclassering en politie begonnen aan het Grote Wijzen. Want omdat Pascal administratief versnipperd was, wilde niemand de schuld op zich nemen. De woordvoerder van de reclassering durfde in Zembla zelfs te stellen dat Pascal ‘goed geholpen’ was. Een pijnlijke stilte viel toen de verslaggever opmerkte dat Pascal nu dood is. Oftewel, ‘Patiënt overleden, operatie geslaagd.’

    Interprofessionele competitie
    Het is verleidelijk om dit adagium uit de medische wereld met verontwaardiging tegemoet te treden. Is er dan niemand die Pascal als individu zag, als probleem geadopteerd heeft? Zonder een oordeel te vellen, legt Noordegraaf uit waarom die versnippering, in zijn woorden ‘begrenzing’ en ‘afbakening’, tot stand gekomen is in de publieke sector.

    ‘Grenzen bepalen wie er wel en niet bij hoort, wat wel en niet belangrijk is, wie op welke plekken mag werken, wie waarover gaat, tot wie beroepsbeoefenaren zich mogen verhouden, en wat professionals behoren te doen’, aldus Noordegraaf. Tegenover het adagium ‘patiënt overleden, operatie geslaagd’ zet Noordegraaf de vraag of we naar een wereld toe moeten waarin een arts die volgens de reglementen heeft gehandeld verantwoording aan de media moet afleggen. Noordegraaf lijkt de mening toegedaan dat een arts als professional gewoon zijn werk goed moet doen, en zich in die rol niet moet laten leiden door management-overwegingen.

    Sterker nog, Noordegraaf vindt het helemaal niet zo raar dat binnen het Beatrix Ziekenhuis verschillende disciplines voortdurend concurreren om 323 bedden, zes intensive care bedden en zes operatiekamers. Hij citeert de directeur van het ziekenhuis, die het had over ‘bedrijven die met elkaar concurreren’ (lees: afdelingen die concurreren). Noordegraaf noemt dat interprofessionele competitie: ‘Zulke beroepsecologieën, met daarbinnen conflicterende beroepssegmenten, in relatie tot professionele markten, zijn niet stabiel, maar voortdurend veranderlijk.’

    Met goede wil zou je hierin de motor van innovatie kunnen zien, de drive om verder te professionaliseren. Zo bezien heeft de verzakelijking in de zorg, waar specialisten alleen de kapotte knie zien en niet de mens achter de knie, ook een goede kant; het dwingt beroepssegmenten – dus professionals – om op te komen voor hun belangen, of te wel de beste zorg voor een specifiek defect van een patiënt waar zij gespecialiseerd in zijn.

    Maar hoe komen we dan tot een professioneel bestuur? Managers die alles overzien en geen wereldvreemde instructies en rapportageverplichtingen introduceren? Dat proces gaat volgens Noordegraaf niet zozeer over functionele uitkomsten of prestaties van beroepspraktijken, maar over de sociale en politieke (re)constructie van beroepspraktijken. ‘Tot wie beroepsbeoefenaren zich mogen verhouden, wie ze zijn en wat hun is toegestaan.’ In een tijd waar beroepen steeds multiprofessioneler (denk aan buurtregisseurs, welzijnswerkers) worden, een lastige opgave. Een stadswacht mag dan misschien wel multi-inzetbaar zijn, maar hem een dienstpistool meegeven is ook weer niet wenselijk. Ook als daarmee in een bepaald geval een overval voorkomen had kunnen worden.

    Socio-politiek besef
    Noordegraaf heeft geen blauwdruk voor de inrichting van ‘professioneel bestuur’. Wat hij bepleit is meer afstand, een benadering vanuit het ‘socio-politiek perspectief’. Noordegraaf wil naar een publieke manager die zijn ordenende opdracht met maatschappelijke opgaven verbindt, prestaties en professionaliteit op elkaar betrekt en het politieke van het werk onderkent. ‘Professionele publieke managers die weten mee te bewegen met managerial druk, maar die tegelijk in en rond hun organisaties kanaliseren.’ Zulke publieke managers, schrijft Noordegraaf, maken deel uit van denkbeeldige ‘dienstverlenende zones’, waarin professionaliteiten worden ge(re)construeerd. ‘Maar dan wel met een besef van sociale en politieke implicaties.’

    Iets meer afstand
    Zo beschouwd is de rede van Noordegraaf eigenlijk een aanklacht tegen het publieke debat in het post-Fortuyn-tijdperk. Het is de meeste betrokkenen volgens de hoogleraar zoveel ernst, dat problemen en oplossingen angstig, zelfs verbeten worden gepresenteerd. ‘Vermeende oplossingen komen daardoor niet dichterbij, maar juist verder weg te liggen’, besluit Noordegraaf. ‘Iets meer afstand, om de vermeende afstand tussen managers, professionals en burgers in veranderende tijden te begrijpen, is eigenlijk het begin.’

    Gepubliceerd: Managementboek.nl

Managementboek.nl

Voor Main Press, de grootste verkoper van managementboeken in Nederland (beter bekend als Managementboek.nl), ben ik van augustus 2007 tot en met eind 2009 recensent geweest. Ik recenseerde vooral boeken over het openbaar bestuur, maar ook over processen in het bedrijfsleven. Dat leverde stukken op met titels als ‘Guerrillamarketing als politiek wapen’, ‘Parfum met een ziel, bier met emotie’, ‘Stille getuigen van een maatschappij op drift’, ‘De publieke ruimte is verkaveld in achtertuinen’ en ‘Communisme, kapitalisme en kannibalisme’. In totaal zo’n 43 recensies. Of eigenlijk: korte essays in de geest van wat de auteur met zijn boek wilde overbrengen. Lees op deze site de stukken en klik door om de boeken bij Managementboek.nl te bestellen.

Over de auteur

Steven de Jong (1981) is opinieredacteur van NRC Handelsblad. Op deze site kunt u zijn artikelen uit de periode 2001-heden lezen. Artikelen voor 2007 zijn geschreven voor andere media. Zie ook de rubrieken Boeken, Fictie (korte verhalen), Onderzoek, Freelance en Blog.
E-mail: dejongsteven@gmail.com
  • Volg Steven de Jong op Twitter!
  • Volg Steven de Jong op LinkedIn!